关于成都市既有住宅加装电梯发展现状及对策研究

  改革开放40多年来，我国城市化水平迅速提升，城镇化率已经超过52%。但由于建造时间较早，部分城市中的老旧中高层住宅尚未安装电梯。随着人口老龄化问题，电梯安全问题逐渐成为社会广泛关注的热点问题。2018年，“加装电梯”首次写入《政府工作报告》，报告提到：“有序推进‘城中村’、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯”；2019年，《政府工作报告》提到：“鼓励有条件的加装电梯”变成了“支持加装电梯”；2020年，“加装电梯”第三次写入《政府工作报告》。据测算，到2025年我国60岁以上人口比重将达到34.8%，随着人口老龄化的进一步加剧，开展既有住宅加装电梯工作是老旧小区改造提升，对于提高老年人生活质量，改善电梯安装运营的安全状况,是改善居住条件，提升住房综合品质和居民幸福感，提升人民的安全感、幸福感和获得感等具有重要意义。

  近年来，我市已在既有住宅增设电梯方面进行了积极的探索和实践，并取得了初步成效，但相对于公众的巨大需求和日渐加速的老龄化发展趋势，由于责任主体不明晰、政策滞后、住户利益难平衡等原因，仍面临着诸多问题。笔者针对此提出进一步推进成都市既有住宅加装电梯的相关对策建议，需要政府、社会和个人的共同努力。

  近年来，随着城市老龄化进程的加快以及老旧小区改造全面铺开，很多老旧小区业主希望加装电梯的呼声和诉求日益强烈。2015年，我市出台《成都市既有住宅增设电梯管理办法》，2018年出台《成都市既有住宅自主增设电梯实施指南》，对加装电梯的适用范围、组织实施、保障措施等进行了明确规定。截至2020年4月，全市加装电梯的住宅260个，加装电梯519部，涉及20个区（市）县。

  （一）业主意见统一难。根据我市开展加装电梯地区情况统计，邻里矛盾协调难已成为老旧小区加装电梯的头等问题，特别是不少一楼住户对加装电梯的抵触情绪较为强烈，客观来说，一楼住户本身并没有乘梯需求，而加装电梯后其将受到噪音影响、阳光遮挡、通风不畅、专有面积占用等问题困扰，还有很多一楼业主提出房屋价值的问题，即：多层住宅加装电梯后，高层房屋价值会得到较大提升，而低层房屋价值几乎不会提高，相当于变相贬值。而根据我市《实施指南》规定既有住宅加装电梯应当征得加装电梯所在楼幢的专有部分占建筑物面积三分之二且占总人数三分之二以上业主书面同意，同时征得增设电梯所在单元全体业主书面同意的条件，其他单元业主也可能因整栋楼结构改变、施工扰民、管线迁移等问题提出反对意见。协调好邻里关系，特别是取得一楼住户的同意，是加装电梯项目成功的首要条件。

  （二）资金筹措征集难。根据我市加装情况，6层的住宅楼加装6层6站的品牌电梯，不包含管线迁移、电容扩增、维护保养等项目费用，仅电梯设备、安装和土建费用约为50万元，如按照常规“业主自行筹集、协商比例分摊、底层住户免费”的原则，所需费用由2楼至6楼住户分摊，这笔费用对于老旧小区住户来说，是一笔很大的开支，负担较重，很有可能会出现因某户业主无力支付分摊费用而整栋楼无法加装电梯的情况。同时不同楼层业主承担多少比例费用也成为费用协商工作的难点，一旦再出现不同楼层业主对费用分摊比例产生争议时，加装电梯将很难实现。

  房屋安全论证、建设工程规划、施工许可、用地信息核实、消防设计备案、路灯管线改造、供水设施改造、排水设施改造、供气设施改造、供电设施改造、通信设施改造、特种设备安装开工告知、特种设备安装监督检验、特种设备使用登记等14项手续，涉及住建、质监、规划、国土、消防、民防、城管、供水、排水、供气、供电、通信等12家部门和单位，牵头业主已反映严格的审批手续和繁琐的办理流程将成为老旧小区业主申请加装电梯的一大难题。

  （四）主体责任落实难。使用主体责任不落实是电梯不安全因素中最为突出的问题，在老旧小区加装电梯项目中，这个问题仍将存在，主要就在于使用确权不清晰，青海市试点方案中规定电梯使用单位确定方式为：自行管理的，出资增设电梯的全体业主为使用单位，委托物业服务企业管理的，物业服务企业为使用单位。联系到我市多数老旧小区没有物业的实际，出资增设电梯的全体业主成为使用单位的情况预计会大概率出现，这样的规定看似明确了使用单位，实则不然，因为使用单位由众多业主组成，一旦电梯发生问题很有可能会出现众人意见不一致甚至无人问津的情况，这样就会造成电梯使用管理主体责任无人落实。举个比较特殊的例子：特种设备安全监督管理部门对存在安全隐患的加装电梯下达监察指令书责令整改时，众多业主中由谁签字确认并承担整改责任就成了问题。

  （五）维修资金提取难。我市大多数老旧小区属于“三无”小区，即无房屋维修基金、无物业、无责任主体。老旧小区业主没有缴纳物业费、住房维修资金的习惯和意识，当电梯遇到重大维修需要更换零部件等特殊情况时，就会演变成“巧妇难为无米之炊”，电梯无法及时维修到位，势必也导致电梯安全隐患风险激增，严重影响人民群众生命安全。

  （一）加大组织领导，简化审批流程。政府应当提高重视程度，在电梯增设工作中真正承担起“掌舵者”的使命。建议专门成立既有住宅加装电梯工作领导小组，由主要市领导亲自挂帅，住建部门牵头，发改、财政、规划、消防、市场监管等多个部门共同参与，并专门为电梯增设工作开设行政审批“一条龙”服务窗口，委派专人相互配合，相互协商，对增设电梯工作提供服务性信息、政策条文、指导意见、原则标准等一系列指导和帮助，确保电梯增设工作能够高效持续开展。同时，在严格把好消防等安全性环节的前提下，对于住户自行协商达成一致的问题，要尽可能地简化审批流程，优化操作程序，强化政府协调，切实实现政策落实效率和效益“双赢”。

  （二）加快相关立法，强化制度落实。推动制定相关法规，使既有住宅增设电梯有法可依，并对现有规范标准进行修订完善，真正将电梯增设纳入其中，确保制度规范与电梯增设相匹配，为增设工作顺利开展提供合法合规保障。与此同时，各地方政府也应在加大对各地区增设电梯数量、类型及住户需求等基本情况进行摸底调查的基础上，针对区域发展现状，制定出台具体的指导意见或实施办法，对电梯增设工作中涉及的城市规划、土地使用权、建筑结构、消防安全、建筑施工质量、电梯安装质量、房屋产权等行政管理事项进行明确规定，并将利益受损业主补偿、资金投入分摊、施工过程居住安全、物业管理维护等诸多因素考虑在内。

  （三）创建示范引领，化解邻里矛盾。邻里间如不能就加装电梯达成一致意见，加装电梯势必难以成行。我市可以在各区（市）县进行试点，在牵头业主、社区居委会、街道办事处等多方努力下，出资业主相互之间且与周边业主之间意见较为统一，和谐的邻里关系无论是加装前，还是施工中，都给予了加装电梯工作极大的便利。我市可以结合标准化示范小区达标建设工程，将该试点项目小区打造成加装电梯专项标准化示范小区，把试点工作中众多业主在加装方案、费用分摊、利益补偿、牵头实施、使用维护等多个方面的协调过程和协调方法认真总结并提炼为指导标准，向全社会宣传推广，充分发挥标准示范作用，指导其他有加装电梯意愿的业主协调好邻里关系，使加装电梯真正成为邻里和谐的安居工程、民生工程和福利工程。

  程中缺乏技术标准或与现有规范标准不协调的情况，应组织专家制定专项技术标准。一是平衡协调现行规范与增设电梯的矛盾问题；二是规范增设电梯在规划、设计、施工、运营过程中的技术和管理行为。鼓励技术创新，在增设电梯工程的标准化设计、预制装配化施工、电梯和井道一体化、电梯节能和电梯智能化等方面加强技术研发，政府在电梯新技术研发、设计、生产、推广过程中给予一定的政策优惠，为既有住宅增设电梯提供保障。

  （五）明确确权标准，落实主体责任。为避免加装电梯后出现使用主体责任不落实的情况，需要制定科学合理的使用确权标准，例如可将加装电梯使用单位确权标准制定为：增设电梯的业主共同委托物业服务企业或者其他单位管理电梯，受委托的物业服务企业或者其他单位为电梯使用单位；增设电梯的业主未委托的，应当协商约定其中1个业主为使用单位，履行使用单位的权利和义务，其他出资业主承担连带安全管理责任，此时协议书、安装监检报告、使用登记证上的使用单位均为该业主；增设电梯的业主发生变更的，变更后的业主应当按照增设电梯相关书面协议的约定承担原业主的管理责任，变更后的业主与其他增设电梯业主重新约定维护、养护分摊等电梯管理责任的除外。如此确权，可将主体责任明确到具体单位或者个人，能有效促进加装电梯后期使用维护主体责任的落实。

  （六）创新工作方法，破除资金难题。一是推动“保险监督”模式，引入保险机构参与既有住宅加装电梯的后期维护保养，由保险机构与使用单位、维保单位签署三方合同，保险机构将采用“人防＋技防”双重保障模式，对维保过程进行监管，确保电梯维保质量。当电梯出现任何故障，无需组织业主表决，直接通过保险理赔程序，查勘、维修、理赔，快速解决电梯维修难题。二是制定社会资本参与加装电梯项目标准，从准入门槛、投资回报、风险分担、兜底保障、便民机制等方面制定标准，引入“共享电梯”等社会资本参与加装电梯的模式，即：符合标准的企业可接受业主委托作为实施主体，负责出资加装电梯和后续维护，业主按月或按年缴纳使用费，这样可解决业主初次安装费用高的问题。而且前期的申报、联系踏勘、联审、电梯设计、图审、安装，到后期维保等一切工作均由电梯公司完成并支付费用。居民减少了对繁琐流程的顾虑，民意矛盾被弱化，业主间的协调工作也会相对容易。